< Terug naar overzicht

Beter Bestuurlijk Beleid bij de Vlaamse overheid. De evenwichtskunsten van het publieke personeelsbeleid

Korte hiërarchische lijnen, een open communicatie en een rechtstreekse aanspreekbaarheid van de interne deskundigheid vormen de kernelementen van de nieuwe organisatiecultuur van de Vlaamse overheid. Leidinggevenden krijgen meer verantwoordelijkheid en beweegruimte, maar met aanspreekbaarheid op basis van de behaalde resultaten. Dat is het opzet. Maar wat met de praktijk?

Begin volgend jaar wordt het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, met zijn
zeven departementen, vervangen door dertien ministeries, één per
beleidsdomein. Dit grootscheeps vernieuwingsproject heeft de naam Beter Bestuurlijk
Beleid of BBB gekregen en moet de Vlaamse overheid nog transparanter en slagvaardiger
maken. Het vernieuwingsproject is in gang gezet door de vorige Vlaamse regering.
De huidige regering moet de hervorming operationeel maken (zie ook kaderstukje
Voorgeschiedenis).
Elk ministerie bestaat uit een departement, dat instaat voor de beleidsondersteuning,
en uit verzelfstandigde agentschappen, die het beleid uitvoeren. Het departement
ondersteunt de minister bij de beleidsbepaling en bij het aansturen, evalueren
en bijsturen van de agentschappen. Het is de bedoeling de ministeriële
kabinetten op termijn te beperken tot een persoonlijke staf en adviseurs voor
het algemene regeringsbeleid. Per beleidsdomein blijft er in beginsel nog slechts
één strategische adviesraad over. Er bestaan twee soorten agentschappen:
extern verzelfstandigde agentschappen (EVA's) en intern verzelfstandigde agentschappen
(IVA's).
> Primaat van de politiek
Een van de doelstellingen van BBB is het herstellen van 'het primaat van de
politiek'. "Dit heeft niets te maken met politisering, maar beoogt een
duidelijke taakverdeling tussen politici, administratie en het middenveld. Het
uitgangspunt daarbij is dat het overheidsbeleid moet worden bepaald door de
politiek verantwoordelijken, want die zijn democratisch verkozen. De regering
bepaalt het beleid in samenspraak met en onder controle van het Vlaams Parlement.

De Vlaamse administratie ondersteunt de regering daarbij: ze verzorgt de voorbereiding,
uitvoering en evaluatie van het beleid, maar neemt geen beleidsbeslissingen",
schetst Leo Victor, secretaris-generaal Algemene Zaken en Financiën en
één van de bijzondere commissarissen voor de reorganisatie van
het Vlaamse overheidsapparaat.
Een andere belangrijke doelstelling is de administratie meer verantwoordelijkheid
geven. "Met de leidinggevende ambtenaren worden duidelijke en meetbare
doelstellingen afgesproken. Binnen deze krijtlijnen krijgen de verschillende
administraties de vrijheid de nodige initiatieven te ontwikkelen om de vooropgestelde
doelen te bereiken. Dit voorkomt ook dat men voor de minste beheersdaad bij
de bevoegde minister moet aankloppen. De hervorming zorgt voorts voor een één
op één relatie tussen het politieke niveau en de administratie.
Met andere woorden: per beleidsdomein is slechts één minister
verantwoordelijk. Eén minister kan wel meer beleidsdomeinen aansturen,
maar een secretaris-generaal zal in de toekomst nog slechts één
minister dienen. Nu is dat niet altijd het geval. Zelf rapporteer ik vandaag
aan drie ministers: de Vlaamse minister van Financiën en Begroting, de
Vlaamse minister van Bestuurzaken en de Minister President. Andere collega's
rapporteren zelfs aan zeven verschillende ministers", zegt Victor.
> Beter personeelsbeleid
De omschakeling van één overkoepelend Vlaams ministerie naar
dertien ministeries brengt een heuse stoelendans op gang. Hoe ingrijpend die
verandering is, zal voor iedereen verschillend zijn. Sommige uitvoerende entiteiten
binnen de oude structuur zullen zonder veel poespas ingepast kunnen worden in
de nieuwe structuur. Voor andere zal de overgang ingrijpender zijn. Zo komt
er bijvoorbeeld een nieuw agentschap Overheidspersoneel, dit is de samenvoeging
van twee oude administraties, namelijk Ambtenarenzaken en Personeelsontwikkeling.
Het luik rechtspositieregeling binnen de administratie Ambtenarenzaken verhuist
echter niet naar het agentschap, maar naar het departement Bestuurszaken omdat
dit luik een beleidsondersteunende functie heeft. Om de migratie in goede banen
te leiden zijn 'transitieverantwoordelijken' aangesteld. Zij zijn per beleidsdomein
het aanspreekpunt, de coördinator en de initiatiefnemer om de verdere invoering
van BBB voor te bereiden en snel uitvoeringsklaar te maken.
Nieuwe structuren alleen volstaan niet om een transparantere en beter presterende
overheid te worden. Daarom wordt ook gewerkt aan een consistent personeels-
en human resources-beleid. Het is echter niet de bedoeling alle bestaande instrumenten
en initiatieven over boord te gooien en te vervangen door nieuwe. Commentarieert
Leo Victor: "Ons prestatie-evaluatie- instrument PLOEG, bijvoorbeeld, is
te waardevol om zomaar aan de kant te schuiven. Ook al is het instrument vatbaar
voor kwalitatieve en kwantitatieve verbeteringen. Het bestaan van het evaluatiesysteem
staat overigens niet ter discussie. Alleen zijn er soms bedenkingen bij de objectiviteit
van de leidende ambtenaar. Ook de functioneringstoelage kan beter toegewezen
worden. Al te vaak komt die niet terecht bij de uitstekende presteerders, maar
wordt zij verdeeld over de afdeling."


Ann Vermorgen(CCOD): te lang getreuzeld
"Een echt beter bestuur, een meer transparante en efficiëntere Vlaamse
administratie, daar kan je bezwaarlijk tegen zijn. Zeker als ook de burger -
klant - daar beter van wordt. Ook het idee achter de invoering van de dertien
beleidsdomeinen zit logisch in elkaar. Het streven naar een één
op één relatie tussen het politieke niveau en de administratie
is eveneens positief. In de praktijk echter blijkt dat niet zo gemakkelijk uit
te voeren", stipt Ann Vermorgen, CCOD-secretaris Vlaamse Gemeenschap, aan.
De vrees bestaat dat het draagvlak bij het personeel om de hervormingen door
te voeren, verdwenen is. Ann Vermorgen: "De hele discussie over een beter
bestuurlijk beleid loopt al sinds 1999. Ondertussen is er al veel tijd, energie
en bergen papier aan besteed en op het terrein is er nog niets van te merken.
De geloofwaardigheid van het project is dan ook weg. De politici hebben veel
te lang getreuzeld zodat de Vlaamse ambtenaren de indruk krijgen dat ze op het
politieke niveau niet meer weten wat ze willen. Eind mei keurde de Vlaamse regering
het organisatiebesluit dat de nieuwe structuur van de Vlaamse Gemeenschap vastlegt
definitief goed. Maar in de wandelgangen is toch te horen dat ze opnieuw aan
de organisatiestructuur van enkele beleidsdomeinen wil sleutelen. Bovendien
moet er nog een aantal agentschappen opgericht worden. Ook het migratiebesluit,
dat de personeelsmigratie vanuit de huidige structuur naar de nieuwe structuur
regelt, is eind mei definitief goedgekeurd. Maar dat kan pas uitwerking krijgen
wanneer de structuur van de verschillende beleidsdomeinen vastligt."
Hoe de Vlaamse Gemeenschap vanaf volgend jaar gestructureerd wordt, is een politieke
beslissing waar vakbonden weinig over te zeggen hebben. "Maar we kunnen
wel een stevige vinger in de pap brokken wanneer het gaat over het nieuwe raamstatuut
of personeelsstatuut. Daarover hebben we vorig jaar een protocol van akkoord
gesloten, maar er moet nog flink aan gesleuteld worden omdat het voorstel met
haken en ogen aan elkaar hing. Deze zomer zouden we daar verder over onderhandelen.
Er moet nog reeks punten opgehelderd worden. Zo hebben we niets tegen meer verantwoordelijkheid
voor het middenmanagement, maar dat wekt toch een gezond wantrouwen bij ons
op. De leidende ambtenaren krijgen de mogelijkheid een personeelsbeleid met
eigen accenten te voeren. Ze kunnen bijvoorbeeld bepalen hoe een vacature wordt
ingevuld, beslissen over de eindselectie of over hoelang binnen bepaalde marges
de proefperiode moet duren. De managementcode is echter niet juridisch afdwingbaar
en ik heb nog maar weinig topambtenaren weten ontslagen worden omdat ze een
negatieve evaluatie kregen. Het raamakkoord regelt enkele essentiële rechten
en plichten die voor de gehele organisatie gelden en waarvan niet kan worden
afgeweken. Maar men wil dat zo beperkt mogelijk houden. Dit mag echter niet
de rechtszekerheid in het gedrang brengen", zegt Vermorgen.


> Motor voor nieuwe cultuur
Niettemin sleutelt de Vlaamse overheid aan een nieuw personeelsbeleid. Want
dat is een belangrijke motor achter de nieuwe organisatiecultuur. Het vernieuwde
personeelsbeleid steunt op vier onderdelen.
- Nieuwe statuten en arbeidsvoorwaarden scheppen het kader voor een personeelsbeleid
dat een evenwicht vindt tussen eenheid en transparantie van arbeidsvoorwaarden
en de ruimte voor lijnmanagers om eigen accenten te leggen.

- Een herziening van het beloningsbeleid streeft naar een billijke en marktconforme
beloning van het overheidspersoneel.

- Een globale interne arbeidsmarkt betekent dat op termijn interne mobiliteit
voor het personeel mogelijk wordt tussen alle ministeries en agentschappen van
de Vlaamse overheid.

- Anders werken heeft aandacht voor flexibele kantoorinrichting en telewerken,
en voor de optimalisatie van huisvesting en logistiek.

Over een nieuw beloningsbeleid en hoe de loopbaan van een ambtenaar er in de
toekomst kan uitzien, is echter nog geen consensus bereikt. Over het nieuwe
raamstatuut en de managementcode is er wel al een principieel akkoord. Het nieuwe
raamstatuut legt de arbeidsvoorwaarden vast voor alle personeelsleden van de
Vlaamse overheid. Voor de invoering van BBB bestonden verschillende
arbeidsvoorwaarden voor personeelsleden van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap,
de Vlaamse openbare instellingen (VOI's) of de Vlaamse wetenschappelijke instellingen
(VWI's). De vernieuwingsoperatie haalt die bestaande structuren uit elkaar,
voegt ze samen of richt er nieuwe op. Ze brengt in departementen en agentschappen
personeel samen met een verschillende achtergrond en een verschillend personeelsstatuut.
Het nieuwe raamstatuut moet al deze verschillende statuten en arbeidsvoorwaarden
integreren. Bovendien moeten in de toekomst personeelsleden gemakkelijker naar
een andere entiteit kunnen overstappen. Dat gaat veel vlotter als iedereen gelijke
arbeidsvoorwaarden heeft.
> Aantrekkelijker imago
Een ander objectief van BBB is een grotere autonomie voor de managers van de
departementen en agentschappen. Leo Victor: "De topmanagers van de Vlaamse
administratie moeten eigen accenten kunnen leggen, ook in hun personeelsbeleid.
Een managementcode geeft de krijtlijnen aan waarbinnen deze topmanagers een
eigen human resources-beleid kunnen uitstippelen. In de code staan twaalf principes
van goed personeelsbeleid, onder meer over deontologie en hoe omgaan met personeel.
Het komt er op aan een gezonde mix te vinden tussen enerzijds de rechtspositieregeling
en de algemeen geldende arbeidsvoorwaarden en het personeelsmanagement van de
leidende ambtenaren aangestuurd via de managementcode."


"Telewerken verplicht om meer prestatiegericht te denken."


Nieuw is ook dat het topkader wordt ingevuld met mandaatfuncties. Topmanagers
krijgen een tijdelijke aanstelling of een contract van zes jaar dat eenmaal
kan worden verlengd. Het middenkader wordt vast benoemd, maar met toepassing
van principes van flexibiliteit en rotatie. Elke topmanager sluit bij het begin
van zijn mandaat een beheersovereenkomst met de minister, bevoegd voor het betreffende
beleidsdomein. Deze beheersovereenkomst is de operationele vertaling van de
strategische doelstellingen zoals verwoord in de beleidsverklaring van de betrokken
minister. Hierop wordt de manager beoordeeld op het einde van zijn mandaat.
Daarbovenop is er een jaarlijkse evaluatie in het kader van PLOEG. Deze beoordeling
zou steunen op het jaarlijkse ondernemersplan dat de topmanager moet opstellen.
Hoewel de Vlaamse overheid een aantrekkelijk werkgeversimago heeft, kan het
toch nog altijd beter. "We zijn een trendsetter op het vlak van deeltijds
werken, tele(thuis)werken en nog enkele andere voordelen zoals gratis openbaar
vervoer", weet Leo Victor. "Maar we bieden te weinig loopbaanperspectieven.
Ook daar moeten we beter scoren, al was het maar om onze personeelsleden beter
aan ons te binden. Het huidige stramien waarbinnen ambtenaren een loopbaan kunnen
uitstippelen is te strikt en te mechanisch. Enerzijds moeten medewerkers die
een leidinggevende functie ambiëren de kans krijgen dat waar te maken.
Anderzijds geven veel medewerkers de voorkeur aan een staffunctie waarin ze
zich toeleggen op een bepaalde expertise. Ook deze mensen moeten we de kans
bieden een aantrekkelijke loopbaan uit te bouwen zonder dat ze daarvoor financieel
gestraft worden." Victor pleit er dan ook voor om leidende ambtenaren meer
inspraak te verschaffen in de loopbaanevolutie van hun medewerkers: "Een
leidende ambtenaar zou bijvoorbeeld een medewerker die goed presteert op eigen
initiatief één klasse laten stijgen zonder dat daar veel formaliteiten
komen bij kijken. Wil de betrokkene daarna nog verder doorgroeien dan moet hij
de formele weg volgen, zoals deelnemen aan examens."


De (te lange) voorgeschiedenis
De Vlaamse overheid is een historisch gegroeid amalgaam. Naast het ministerie
van de Vlaamse Gemeenschap waren er bijvoorbeeld ook Vlaamse openbare instellingen
(VOI's) en Vlaamse wetenschappelijke instellingen (VWI's) met elk hun eigen
statuten, structuren en taakverdelingen. Die historisch gegroeide structuur
was onvoldoende transparant en efficiënt om vlot te kunnen inspelen op
de maatschappelijke en bestuurskundige ontwikkelingen van de toekomst.
Ook een soepeler manier van werken bleek nodig. In de snel veranderende maatschappij
van vandaag moet de administratie sneller en efficiënter kunnen inspelen
op de noden van de samenleving, met onder meer:
- de individualisering: 'de' burgers van vandaag zijn goed opgeleide individuen
die hun leven zelf willen bepalen, directer contact met de overheid willen hebben
en zich eerder projectmatig dan permanent in intermediaire organisaties engageren

- de netwerksamenleving: bij de oplossing van problemen komen steeds meer instanties,
soorten deskundigheden, verantwoordelijkheden en deelbelangen te pas. De overheid
kan steeds minder centraal sturen

- de communicatietechnologie: van de overheid wordt verwacht dat ze de mogelijkheden
van de moderne communicatietechnologie gebruikt om op een toegankelijke, transparante
en interactieve manier met de burger te communiceren.

Beter Bestuurlijk Beleid komt dus niet uit de lucht gevallen. Aan het eind van
de jaren 1990 signaleerden verschillende instanties de nood aan een grondige
doorlichting en hervorming van de Vlaamse overheid. Zo was er behoefte aan:
- een kritische evaluatie en herordening van het Vlaamse overheidslandschap
- een duidelijke bevoegdheidsafbakening gebaseerd op een eenduidige visie
- nieuwe aansturingsinstrumenten zoals beheersovereenkomsten in combinatie met
de passende meet- en registratiesystemen, regelmatige rapportering, beleidsplannen.

De Vlaamse administratie pleitte in juni 1999 voor een New Public Management-benadering
die steunt op de principes van goed bestuur zoals ze onder meer door de Oeso
worden gedefinieerd. Bovendien bleek uit internationaal vergelijkend onderzoek
dat Vlaanderen bij de Oeso-subtop inzake administratieve modernisering en prestatie
van de overheidsadministraties behoorde. De uitdaging is de slagkracht en de
kwaliteit van de dienstverlening tot het topniveau op te tillen. Een betere
werking veronderstelt onder meer:
- meer verantwoordelijkheid en professionalisering voor de administratie
- een grotere resultaatgerichtheid en klantgerichtheid
- de oprichting van een dienst Interne Audit
- een betere afbakening van de kerntaken tussen de verschillende overheden.

Het Vlaams regeerakkoord van juni 1999 bevestigde het primaat van de politiek
en eiste:
- een vereenvoudiging van de wetgeving en meer klantgerichtheid
- de creatie van één geïntegreerd loket en systemen voor
e-government

- een beperking van het aantal kabinetsleden
- de optimalisering van de werking van de Vlaamse overheid.
Op 19 februari 2000 volgde uiteindelijk de Verklaring van Leuven, het startschot
voor BBB. De Verklaring legt de uitgangspunten van BBB en het nieuwe organisatiemodel
vast.


> Onbillijkheden
Een heet hangijzer zijn ondertussen enkele anomalieën in het bestaande
beloningsbeleid, die moeten weggewerkt worden. Natuurlijk zou een volledig nieuw
beloningsbeleid beter zijn, maar daarvoor ontbreken de budgettaire middelen.
Bovendien geraken de syndicale partners er niet uit hoe zo'n nieuw beloningsbeleid
er dan wel zou moeten uitzien. "Maar als we tijdens deze legislatuur enkele
bestaande onbillijkheden zouden kunnen wegwerken, zou ik al zeer tevreden zijn",
aldus Victor. "De statuten van vastbenoemde en contractuele ambtenaren
zouden beter op elkaar afgestemd moeten worden. Nu beschikt een contractuele
ambtenaar niet over de zelfde loopbaanperspectieven als een vastbenoemde, ook
al presteren beide even goed. Ook de taken van universitaire (niveau A) en niet
universitaire (niveau B of C) medewerkers zijn soms moeilijk van elkaar te scheiden,
terwijl er een groot verschil in beloning is. Ook op de lagere niveaus wordt
dezelfde job niet altijd op dezelfde manier beloond. Dit wekt onnodige frustratie
bij de medewerkers."
Daarenboven moet de Vlaamse overheid nog meer prestatiegericht denken. Het project
Anders Werken is hierbij een stap in de goede richting. Anders Werken is de
overkoepelende term voor twee complementaire, vernieuwende tendensen in de werkomgeving:
innovatieve flexibele kantoren en telewerken (thuiswerk of in een satellietkantoor).
Dit verplicht de overheid op een andere manier met haar medewerkers om te gaan.
"De mens staat meer centraal, maar ook de manier waarop leiding wordt gegeven
is anders", zegt Leo Victor. "Telewerken verplicht sowieso om meer
prestatiegericht te denken. Maar het verdwijnen van vaste bureaus heeft ook
een invloed op de manier waarop controle wordt uitgevoerd. Managers en medewerkers
zitten hierdoor zij aan zij en controleren elkaar. Door anders te werken vergroot
ook de nood aan een open en transparante communicatie."



Michel Vandermeulen (IWT)
Weg autonomie?
Een performante Vlaamse overheid, daar heeft niemand iets op tegen. Toch zijn
er niet alleen positieve geluiden te horen. De Vlaamse overheidsinstellingen
vrezen hun autonomie kwijt te geraken. Michel Vandermeulen, directeur HRM en
Juridische Zaken van het Instituut voor de Aanmoediging van Innovatie door Wetenschap
en Technologie in Vlaanderen (IWT), verwacht dat het instituut veel autonomie
zal inboeten na het invoeren van het Beter Bestuurlijk Beleid.
"Je kunt ons vandaag het beste vergelijken met een bijhuis van een multinational",
zet Vandermeulen in. "Wij ontvangen vanuit het hoofdkantoor onze doelstellingen
opgelegd, maar beslissen zelf hoe we die realiseren. We beschikken daarvoor
over een dotatie. We werken dus quasi autonoom. We zijn een openbare instelling
met een aparte raad van bestuur. We beslissen zelf hoe we onze dotatie besteden
en hebben onze eigen personeelsleden. We beslissen zelf of we extra personeel
nodig hebben. We kunnen die ook zelf aanwerven. We kunnen autonoom mediacampagnes
voeren en contracten ondertekenen. Op het einde van het jaar wordt wel nagegaan
of we onze doelstellingen bereikt hebben. Ook zijn we onderworpen aan controles
van het Rekenhof. Dat kan te allen tijde controleren of we onze budgetten goed
besteden."
Vanaf 1 januari 2006 worden alle Vlaamse overheidsinstellingen ondergebracht
in één van de dertien beleidsdomeinen. Het IWT wordt bij het beleidsdomein
Economie, Wetenschap en Innovatie ondergebracht. "Concreet betekent dit
bijvoorbeeld dat we geen eigen personeelsbeleid meer kunnen voeren. Deze bevoegdheid
wordt immers overgeheveld naar een centraal punt in het beleidsdomein. Ook onze
financiële autonomie zijn we vanaf volgend jaar kwijt. Met andere woorden
zijn we onze vrijheid om contracten te ondertekenen kwijt", zegt Vandermeulen.

Lees meer over

Geef als eerste een reactie

Om reacties te kunnen geven moet u inloggen
< Terug naar overzicht

U zoekt, u vindt !

HR Square | Magazine, E-zine, Netwerk, Website, Seminaries, ...

Word nu lid !
Geniet van de voordelen